En nuestra entrega anterior señalamos la indiscutible relación entre el juego, que siempre ha existido como parte de las actividades humanas. También repasamos su relación con el turismo, ya que el juego puede formar parte de las experiencias del viaje.

Hablamos sobre el derecho, porque desde la antigüedad se han regulado (o desregulado) o complacientemente ignorados, los juegos lícitos e ilícitos, el juego con afán de lucro. También nuestros hoteles cinco estrellas, por cuanto la legislación vigente se refiere a ellos como los establecimientos donde pueden funcionar los casinos.

Podríamos decir que la situación en Venezuela, antes de la Ley especial sobre la materia de 1997, no era otra que la de una absoluta anarquía e inseguridad jurídica.

Por ello, y por la señalada relación entre el juego, el turista, el derecho… y nuestros hoteles, la Asociación Venezolana de Hoteles Cinco Estrellas, AVECINTEL, sostuvo la posición favorable hacia una ley especial que regulara los casinos, bingos y máquinas traganíqueles. Ofreció su más amplio apoyo.

Antes de la citada Ley especial de 1997, las referencias legales más cercanas eran:

En la Ley sobre Vagos y Maleantes se consideraba como maleantes a los que hacen de los juegos prohibidos su profesión habitual. Igualmente, a los que exploten estos juegos o cooperen con los explotadores en cualquier forma, a sabiendas de esa actividad ilícita.

Las medidas para corregir a dichos maleantes eran varias. La amonestación; el internado en casa de reeducación, de colonias agrícolas o de trabajo y el confinamiento hasta por tres años en un lugar determinado que establecería el Ministerio de Justicia.

Las normas venezolanas de los juegos de suerte, envite o azar

En el Código Penal era considerado como hecho punible, primero, tener en un lugar público (o abierto al público) un juego de suerte, envite o azar. Segundo, haber facilitado un local a tal efecto o haber constituido un establecimiento para ello. También lo era participar en ellos. Era tipificado no como delito, sino como falta concerniente a la moralidad pública.

Se entendía como juego de envite o azar (tal como hoy), aquel en el cual la ganancia o la pérdida con un fin de lucro dependa entera o casi enteramente de la suerte.

Por su parte, el Código Civil dedica tres artículos al juego y a la apuesta. Establece que la ley no da acción para reclamar lo que se haya ganado en juego de suerte, envite o azar, o en una apuesta. Se exceptúan los juegos de destreza corporal, como el de armas, carreras a pie o a caballo, pelota y otros semejantes.

También establece que, quien haya perdido en el juego o apuesta, no puede reclamar lo que haya pagado, a menos que haya habido fraude o dolo por parte del ganador. O que el perdedor fuese menor, entredicho o inhabilitado.

De lo anterior se desprende que la norma venezolana exige distinguir entre los juegos de suerte, azar o envite (que no dan acción para reclamar lo ganado o perdido en ellos), de los juegos de destreza.


El marco legal venezolano en 1993

Por último, la otra norma de guía legal en la materia para la fecha anterior a la Ley especial de 1997, era el Decreto del Ejecutivo Nacional 2832. Fue publicado en la G. O. 35159 del 25 de febrero de 1993. En él se prohibía en todo el territorio nacional:

“…la fabricación, instalación en lugares públicos, venta y arrendamiento de máquinas de bingo, traganíqueles o tragamonedas, ruleta y cualquier otra cuyo uso se traduzca en pérdida de dinero producto de la suerte o el azar que no se encuentren expresamente exceptuadas o permitidas. Este Decreto también prohibió la importación de dichas máquinas en todo el territorio nacional e instruyó a los Gobernadores de Estado para que en un plazo de treinta días se procediera al retiro de dichas máquinas en los lugares públicos, a las confiscaciones y a las reexportaciones. El fundamento de este Decreto fue la Constitución Nacional de entonces, el Código Penal y la Ley de Aduanas, considerando que dichas máquinas vician los buenos hábitos del pueblo venezolano, afectando gravemente el espíritu de trabajo y de ahorro…y de que existe una proliferación en el ámbito nacional de los diversos juegos de azar sancionados expresamente en nuestra legislación…”.

Con base en ese Decreto 2832 del Ejecutivo, varias Gobernaciones de Estado procedieron al cierre de establecimientos. Contra dichos actos administrativos de cierre fueron ejercidos recursos de nulidad y amparo.

La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 5 de mayo de 1993, declaró con lugar el recurso de amparo ejercido por una de las empresas afectadas por lesión a la libertad de comercio y al derecho de propiedad.

Con base en esa sentencia de un caso particular, la Gobernación del Estado Nueva Esparta publicó un aviso. El 3 de junio de 1993 se instruyó a la policía para retirar los carteles que inhabilitaban a los comercios afectados por dicho decreto. La medida quedó sin efecto.

Pues bien, ese era el marco legal vigente para la fecha. El Decreto del Ejecutivo que hemos mencionado describía la situación imperante para ese entonces, y su resultado fue muestra de la anarquía reinante.

Los psiquiatras comenzaron a hablar de la ludopatía. La iglesia se pronunciaba sobre los aspectos morales del asunto. Las grandes empresas de juego sacaban números. Los hoteleros veían a la competencia. El fisco no lo veía todavía como una fuente de ingresos.

La gran pregunta era: ¿se puede o no se puede? ¿Conviene o no? Era evidente la presencia de los juegos con la complacencia de las autoridades. Además, la clandestinidad los hacía más interesantes y atractivos. Esa inseguridad jurídica, clandestinidad e informalidad, también era causante de muchos problemas y vicios de naturaleza verdaderamente delictual.

Cuando se produce el Decreto Ejecutivo de prohibición de 1993, lo cierto es que incluso algunos de nuestros hoteles cinco estrellas tenían modestos espacios de juegos. Pero al salir publicado el decreto, fueron los primeros en cerrar dichas áreas, con la esperanza de una ley que regulara la materia.

Es en ese marco legal, de ambiente moralista y anarquía que, tanto en nuestra Asociación como en el seno de Conseturismo ambas de reciente data, se comienzan a recibir datos importantes. Estadísticas muy confiables del impulso turístico que producía la actividad de juegos bien regulada y organizada, sobre todo en nuestros competidores caribeños.

También para esas fechas las grandes cadenas hoteleras internacionales, a las cuales nos referimos en otro artículo, tomaban interés sobre el tema. Con toda esa presión comenzaron a organizarse los tradicionales eventos y talleres, muy presenciales para la fecha, porque no teníamos ni pandemia ni Zoom.


AVECINTEL rescata el proyecto de Ley de Casinos y Bingos de 1990

Es así como, entre 1995 y 1996, le toca a nuestra AVECINTEL organizar un gran evento en Porlamar con la Comisión Permanente de Turismo de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional. Presentó una ponencia rescatando el proyecto de Ley de Casinos y Bingos engavetado desde 1990.

Nuestra posición se resumía en los siguientes puntos:

La Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles de 1997

Después de las correspondientes discusiones en ambas cámaras, y con la participación de todos los sectores, el 23 de julio de 1997 sale publicada en la G. O. N° 36.254 la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Según esta Ley, los locales destinados al funcionamiento de casinos deberán estar ubicados en edificaciones hoteleras, clasificadas por la autoridad competente como de cinco (5) estrellas, con un mínimo de doscientas (200) habitaciones.

Por su parte, los locales destinados al funcionamiento de salas de bingo deberán estar ubicados en edificaciones hoteleras, clasificadas entre cinco y tres estrellas. O en otras instalaciones especiales autorizadas por la Comisión Nacional de Casinos. La operación de las máquinas traganíqueles deberá realizarse conjuntamente con la de un casino o sala de bingo.

En la exposición de motivos de dicha ley se lee:

“La Comisión Permanente de Turismo de la Cámara de Diputados elaboró el proyecto de ley después de conocer la realidad existente en las ciudades donde están ubicados estos establecimientos y de escuchar los criterios al respecto de sus fuerzas vivas representativas y de empresarios incorporados a este negocio. Consultadas las organizaciones empresariales, gremiales y profesionales, los poderes regionales y municipales, observamos que existe un terreno abonado para legislar en la materia, porque el colectivo espera que las actividades que este sector genere ingresos adicionales al país y a las regiones donde funcionan, para ser revertidos hacia el desarrollo del turismo. Necesitamos, a corto plazo, consolidar una gran industria turística, que irradie progreso hacia otras áreas de la economía, como ya lo viene haciendo a nivel del transporte marítimo, aéreo y terrestre; hotelería, construcción, banca, medios de comunicación social y agencias publicitarias, alimentos y bebidas, operadoras turísticas, arquitectura y diseño, artesanía, entre otras altamente generadoras de empleo”.

En la G. O. Nº. 36.523 del 24 de agosto de 1998 sale publicado el Reglamento de dicha Ley. En su articulado se ratifica que los casinos solo pueden operar en establecimientos hoteleros categorizados con cinco estrellas por el organismo competente. Para ese entonces era CORPOTURISMO.

Por cuanto la Ley especial y su Reglamento establecen la competencia de la Comisión Nacional de Casinos para controlar y regular la actividad, esta comienza a dictar sus respectivas Providencias Administrativas hasta el presente. Es un análisis que merecería un capítulo aparte.

En la Gaceta Oficial Nº. 39.524 del 5 de octubre de 2010, se publica el Decreto N°. 7.710 de la Presidencia de la República, mediante el cual la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles se transfiere del Ministerio del Poder Popular para el Turismo.

Desde ese momento, esa comisión se incorpora a la estructura orgánica del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, donde ha permanecido hasta la fecha.


Las providencias de 2011

En relación a las providencias, solo debemos mencionar que en 2011 se publicaron en Gaceta Oficial las Providencias de la Comisión Nacional de Casinos, con su nueva adscripción ministerial.

Estas providencias exhortan a los registros y notarías a abstenerse de autenticar o registrar documentos de venta o cesión de acciones, empresas o locales donde funcionen casinos o bingos. Ellas revocan los registros y autorizaciones concedidas a las empresas relacionadas con casinos, bingos y máquinas traganíqueles, y prohíben la importación de estas máquinas.

En febrero de 2019 se publica la Providencia mediante la cual se establecen las Normas para la Prevención, Control y Fiscalización de los Delitos de Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo que deben implementar los Casinos y Salas de Bingo.


Las nuevas providencias de 2021

Recientemente, en marzo y abril de 2021, se dictan nuevas providencias. Las mismas establecen las normas para el funcionamiento de los casinos y bingos y sus empresas operadoras, siempre dentro del marco de aquella ley de 1997.

Como vemos, el camino no termina aquí. Recién vuelve a comenzar, al despertarse de nuevo en 2021 el interés por esta actividad, o la necesidad de ella, ahora con normativa actualizada, para reimpulsar el turismo tan deprimido y golpeado en los últimos años.

Creemos que los postulados sostenidos por AVECINTEL en aquel ya lejano seminario, taller o congreso de Porlamar en 1995, aún son vigentes. Conviene repasarlos de vez en cuando, sobre todo en estos tiempos en los cuales aparentemente van a proliferar licencias para esta actividad.

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